Nombramientos discrecionales y su motivación

La Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 2025, recurso 7348/2024, analiza, con ocasión del recurso de casación interpuesto contra el modo en el que se había procedido a la ejecución de una sentencia previa, la motivación de los actos discrecionales de nombramiento.

El caso comentado tiene su origen en la solicitud de un Catedrático de Universidad para ser nombrado Profesor Emérito tras su jubilación forzosa, que es una figura prevista de antiguo en la normativa universitaria, y merece la pena detenerse primero en los antecedentes del caso lo más telegráficamente posible, que pueden calificarse de calvario judicial para entender así la solución final dada al recurso de casación más allá del título de esta entrada, por parte del Tribunal Supremo.

1. El rechazo inicial.

En noviembre de 2018, el Consejo de Gobierno de la Universidad de Zaragoza (UNIZAR) acordó denegar el nombramiento del recurrente, solicitado por éste en ese mismo mes. Lo llamativo del caso es que el candidato contaba, de acuerdo con la normativa universitaria propia que regula el procedimiento de nombramiento en esta figura, con informes favorables de su Departamento y con la evaluación positiva de la Comisión de Evaluación encargada de analizar los méritos.

Sin embargo, en la votación final (secreta) del Consejo de Gobierno, no se alcanzó la mayoría necesaria. El acuerdo se limitó a reflejar el resultado numérico, sin explicar por qué se apartaba de los criterios técnicos favorables que constaban en el expediente administrativo.

2. Primera batalla judicial: La falta de motivación (2021).

El interesado impugnó esta decisión ante el Juzgado, que reconoció su derecho a ser nombrado como profesor emérito, que fue apelada ante el tribunal Superior de Justicia de Aragón, que estimó parcialmente el recurso de apelación de Universidad en noviembre de 2021. La Sala determinó que el acuerdo era nulo por falta de motivación, ya que la Administración no podía escudarse en una votación secreta para no explicar las razones de fondo, especialmente cuando existían informes previos favorables, de modo que ordenó la retroacción de actuaciones: la Universidad debía volver a decidir, pero esta vez motivando su resolución.

3. La ejecución de la Sentencia (2022).

En marzo de 2022, el Consejo de Gobierno de la Universidad volvió a someter el asunto a votación, y el resultado fue nuevamente negativo. La "motivación" aportada por la Universidad en esta segunda ocasión fue, en esencia, que el nombramiento se rechazaba porque los miembros del Consejo, tras un debate, habían votado mayoritariamente en contra.

4. Incidente de ejecución de Sentencia en el año 2023 y 2024.

El recurrente consideró que la Universidad no había cumplido realmente lo ordenado por el TSJ, pues seguía sin dar razones materiales de la denegación, y presentó un incidente de ejecución de sentencia, rechazado por el Juzgado de instancia en 2023, considerando que la Universidad ya había cumplido al dictar un nuevo acto, en el que se expresaba que el motivo por el que no se le nombraba profesor emérito era porque no se alcanzaron las mayorías exigidas para ello.

En apelación, el TSJ de Aragón confirmó en 2024 que su sentencia había sido debidamente ejecutada, con cita de la doctrina jurisprudencial sobre la motivación de actos administrativos discrecionales, y en particular, sobre la discrecionalidad técnica con la que actúan los tribunales de selección, rechazando que el Consejo de Gobierno, órgano encargado de la ejecución de sentencia, hubiera incurrido en la falta de motivación y que le hubiera causado indefensión al recurrente, dado que su hacía constar que los trámites previos exigidos se habían realizado, que se había debatido la propuesta señalada en la convocatoria de la sesión y que en la votación no se obtuvieron los votos necesarios para la adopción del nombramiento de acuerdo con la normativa propia de la Universidad; en suma, consideró que el informe favorable previo no suponía para el recurrente el nacimiento de un derecho a su nombramiento (justamente lo contrario a lo que había resuelto el Juzgado de instancia en su Sentencia, parcialmente revocada en apelación) y que no era exigible, en una votación secreta, que cada votante explicase las razones del sentido de su voto.

5. El Recurso de Casación ante el Tribunal Supremo.

Ante la decisión del TSJ de Aragón que confirmaba la correcta ejecución de su sentencia, el recurrente interpuso recurso de casación en el que la cuestión de interés casacional objetivo se ceñía a "2. Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si, en ejecución de una sentencia que ha ordenado la retroacción de actuaciones para que la Administración motive el acto administrativo impugnado, la mera expresión del resultado de una votación secreta satisface lo acordado por la sentencia a ejecutar."

Dicho esto, el Tribunal Supremo comienza indicando la atomización normativa existente al respecto de la figura del Profesorado Emérito, a la vista de que la normativa aplicable remite a cada Universidad establecer cómo proceder a estos nombramientos. En efecto,

De esta normativa se desprende que el nombramiento como profesor emérito constituye un acto administrativo de carácter discrecional, no automático tras la jubilación por edad, y responde a la conveniencia de aprovechar la experiencia académica para mantener en activo a quienes puedan seguir aportando en docencia, investigación y transferencia del conocimiento, sin alterar la estructura ordinaria del personal docente universitario.

En virtud del principio de autonomía universitaria reconocido en el artículo 2 tanto de la Ley Orgánica 2/2001, como de la Ley Orgánica 2/2023, corresponde a cada universidad aprobar su propia normativa reguladora del procedimiento y establecer los requisitos específicos para el nombramiento de profesores eméritos, incorporándolos a sus estatutos y protocolos internos.

Esta configuración normativa, basada en la autorregulación institucional, determina una regulación reglamentaria casuística, cuya diversidad puede generar problemas de homogeneidad y eventuales dificultades interpretativas y de aplicación.

En este contexto, y a la vista del interés casacional objetivo apreciado, comienza la Sentencia refrescando la obligada motivación de los actos administrativos de carácter discrecional:

Con carácter general, los actos administrativos que se dictan en el ejercicio de potestades discrecionales no están exentos de la exigencia de motivación, pues tal sujeción se impone por el artículo 35.1 i) de la Ley 39/2015, y antes por el artículo 54.1 f) de la Ley 30/1992. Es más, como señalamos, con carácter general, en nuestra sentencia de 3 de julio de 2015 (RC 2941/2013, ECLI:ES:TS:2015:3391), esta exigencia de la motivación ha de ser más intensa precisamente en los actos de carácter discrecional, pues esa libertad de apreciación y, en su caso, de decisión, que comporta el ejercicio de potestades discrecionales, conlleva que deban ser explicadas las razones por las que se adopta una decisión y no otra.

La motivación, por tanto, de los actos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales ha de ser expresa, clara y comprensible, señalando las razones por las que se alcanza la decisión. Esta exigencia de motivación se basa en una interpretación normativa de los artículos 35.1 i) de la Ley 39/2015 y 9.3 del texto constitucional, que pretende evitar eventuales zonas de indefensión, y proscribir cualquier forma de arbitrariedad en la actuación administrativa. 

Como quiera que las partes en conflicto invocaban la doctrina jurisprudencial sobre nombramientos discrecionales y la motivación de los acuerdos del Consejo General del Poder Judicial en relación con el trámite previo de informe de la comisión de calificación que interviene en tales nombramientos, la Sentencia enseña, en aplicación de aquella, y estableciendo cierto paralelismo con el nombramiento del profesorado emérito en atención a la naturaleza discrecional del acto de nombramiento, que 

De lo expuesto se desprende que la naturaleza discrecional del acto de nombramiento como profesor emérito, orientado a criterios de excelencia académica, no excluye el deber de motivación exigido por el artículo 35.1 i) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Desde la perspectiva del cumplimiento de las garantías formales de la actuación administrativa, resulta imprescindible expresar las razones que fundamentan la decisión, especialmente cuando existen informes favorables de los órganos especializados (departamento y comisión evaluadora) y, pese a ello, la solicitud es denegada por el órgano de gobierno de la Universidad, que carece de la especialización técnica de los anteriores.

La obligación de motivar los actos discrecionales prevista en el artículo 35.1 i) de la Ley 39/2015 es igualmente exigible cuando la decisión sobre la solicitud de nombramiento como profesor emérito se adopta por un órgano colegiado mediante votación secreta. El principio de jerarquía normativa impide que, a través del Reglamento de Profesores Eméritos aprobado por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Universidad de Zaragoza, se excepcione esta obligación legal.

Sobre esta base, la Sentencia no deja de reprochar la forma en la que se estaba resolviendo la decisión de nombrar, o no, al recurrente, como profesor emérito ( estando ya en ejecución de sentencia), puesto que  

La solución adoptada comporta una inadmisible opacidad en la actuación administrativa, al impedir conocer los criterios que han conducido a la resolución. Ello imposibilita verificar si la decisión se fundamenta en razones vinculadas a los méritos y a la actividad docente e investigadora del solicitante o, por el contrario, obedece a consideraciones ajenas a los principios constitucionales de mérito y capacidad ( artículo 23.2 CE), vulnerando así las garantías propias del procedimiento administrativo común ( artículos 35 y 54 de la Ley 39/2015) e impidiendo el control jurisdiccional de la decisión.

Tan es así que subraya el hecho de que los informes preceptivos emitidos al respecto de la valía académica del aspirante a profesor emérito de su departamento y de la comisión evaluadora acreditaban el cumplimiento de los requisitos objetivos y de los méritos cualitativos para ello. Su valoración, por parte del órgano administrativo encargado de valorarlos, de acuerdo con la normativa propia, consta que fue efectivamente debatida en su seno, pero, sin embargo, y he ahí el quid de la cuestión, ni el acuerdo formalmente adoptado ni el acta de la sesión en la que se adoptó reflejan "en qué términos se produjo el debate o cuáles fueron las objeciones planteadas frente a una solicitud avalada por el departamento y la comisión evaluadora.", lo que, a juicio del Tribunal, 

afecta a la exigencia de transparencia y motivación que debe presidir el procedimiento, generando una clara indefensión: impide que el recurrente conozca las razones consideradas por el consejo de gobierno y pueda, en su caso, rebatirlas; e imposibilita también el control jurisdiccional de la decisión.

De este modo, declara que en ejecución de una sentencia que ha ordenado la retroacción de actuaciones para que la Administración motive el acto administrativo impugnado, la mera expresión del resultado de una votación secreta no satisface lo acordado por la sentencia a ejecutar, resultando preciso que en el acuerdo se recojan las razones sustantivas que justifican la decisión, y deja sin efecto la Sentencia del Tribunal Superior impugnada que había confirmado el auto del Juzgado que consideró debidamente ejecutada la sentencia previa del propio Tribunal Superior.

Bonus track.

Como indicaba al principio, todo este periplo judicial, a la vista de la conclusión que alcanza la Sentencia al resolver la cuestión de interés casacional objetivo, podría dar lugar, nuevamente, a devolver las actuaciones al órgano encargado de la ejecución, el Consejo de Gobierno de la Universidad de Zaragoza, para que dictase un nuevo acuerdo motivado debidamente.

Sin embargo, dados los antecedentes, no es ésta la solución adoptada por el Tribunal Supremo, dado que, atendiendo al contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, que comprende el derecho a la ejecución de sentencias en sus propios términos de acuerdo con inveterada doctrina constitucional, una vez convertido en "Juez de instancia", proclama lo siguiente, lo que se reproduce en sus propios términos pues no podría decirse mejor ni de otra manera:

En el caso que nos ocupa conviene recordar que la solicitud desestimada el 13 de noviembre de 2018 por el Consejo de Gobierno de la UNIZAR se refería al nombramiento como profesor emérito del recurrente para el curso académico 2018/2019. Por ello, en la actualidad -diciembre de 2025-, la eventual ejecución de la sentencia acordando la retroacción de actuaciones para que el Consejo de Gobierno exprese las razones sustantivas que justifican el acuerdo impugnado carecería de virtualidad para satisfacer íntegramente los intereses del actor, incidiendo en el derecho que ostenta a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24.1 de la CE.

Pues bien, siendo ahora la Sala en los términos del artículo 93 de LJCA "juez de instancia", estamos en un incidente de ejecución de sentencia donde la Administración incumplió en dos ocasiones su deber de motivación y se advierte que en este caso la ausencia de motivación del acto impugnado ha privado al recurrente, no necesariamente de su nombramiento como profesor emérito, pero sí de una oportunidad real y seria de que, conocida la motivación en tiempo oportuno, hubiera podido articular una defensa eficaz frente a la decisión adoptada. Ello cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que los informes emitidos por los órganos técnicos competentes eran favorables a la designación, circunstancia que refuerza la verosimilitud de que, de haberse garantizado tempestivamente el derecho a una motivación suficiente, el actor hubiera podido obtener el nombramiento solicitado, nombramiento que como ya hemos adelantado por el tiempo trascurrido y en consecuencia por la edad del actor en esta fecha no sería posible materializar. Y prueba de ello es que en el incidente de ejecución que promovió don Justino ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.o 2 de Zaragoza, instando la nulidad del acuerdo de 21 de marzo de 2022, ya solicito que: "se declare la imposibilidad de cumplimiento pleno de la sentencia 302/2021, de 22 de noviembre del TS de Justicia de Aragón, y adopte las medidas efectivas para garantizar su efectividad fijando la indemnización que proceda (...)".

Por las razones anteriores-incumplimiento por la Administración de su deber de motivación en sus acuerdos de 13 de noviembre de 2018 y 21 de marzo de 2022, y la imposibilidad material por la edad del actor en esta fecha de que la motivación debida satisfaga íntegramente sus intereses, entiende la Sala que la solución más respetuosa con el artículo 24.1 de la CE es que el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.o 2 de Zaragoza, al amparo del artículo 105 LJCA, con audiencia de las partes, tramite incidente de inejecución por la concurrencia de causa de imposibilidad material de ejecución de la sentencia de la Sala de Zaragoza de 21 de noviembre de 2021, recaída en el recurso de apelación n.o 331/2020, fijando, en su caso, la indemnización correspondiente, teniendo en cuenta para ello que en este caso de haberse garantizado el derecho a una motivación suficiente, el actor con bastante probabilidad hubiera podido obtener el nombramiento solicitado.

Esta Sentencia refuerza que la discrecionalidad no es sinónimo de arbitrariedad. Para los aspirantes a puestos en la Administración, este fallo recuerda que los tribunales y órganos de selección no pueden escudarse en el "silencio" de una votación secreta para eludir la obligación de explicar, al menos mínimamente, por qué un candidato no cumple los criterios de mérito y capacidad cuando los informes técnicos previos son favorables.